中平五年（公元188年）八月。
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天子不顾诸多大臣的强烈反对，同意了镇北将军李弘的奏议，下旨命令尚书台拟制北疆大战的详细策略。
反对的大臣们虽然还在连番上书劝谏，但奏章犹如石投大海转眼就被沸腾的主战狂潮淹没了。许多反对的大臣心忧大汉的安危，捶胸顿足痛心疾首，更有甚者要上书请辞一走了之。天子一律不准。北疆大战事关重大，目前只有朝中的大臣们知道，各地方官僚目前都还没有接到消息。天子担心消息泄漏了，引起天下恐慌。另外，这次反对出战的大臣不是很多，而且这些人还隶属不同的派系，不能形成反对的力量，但这些人有共同点，一是出身好，基本上都是名士大儒，都很有学问，二是这些人对大汉国忠心耿耿。天子要用他们，当然不愿意让他们离开朝堂。
天子为了安抚他们，特意找了几个位高权重的大臣谈了一次。天子说得很直白，说自己倾尽国力发动北疆大战，不为别的，就是为了要收复失地，要对得起列祖列宗，不能让祖宗打下的江山从朕的手里丢了，不能让朕和朕的后人永世蒙羞，不能让大汉国和大汉国的子民遭受蛮胡的蹂躏。天子还说，朕要建下让万世景仰的功勋，要成为大汉国的一代明君。反对出战的大臣们不敢说话了。天子把话说到这份上，还怎么反对？总不能说自己就是要让陛下和陛下的后人永世蒙羞吧？不让陛下成为一代明君吧？
反对的声音没有了，君臣上下齐心，这事情就好办多了。
从七月底开始，天子和尚书台、三公府、大将军府、九卿诸臣们就北疆大战的诸多问题进行了长时间的商讨，最后由尚书台拟订了一个北疆大战的初步方案。
北疆大战以彻底剿杀幽州蚁贼，平定境内乌丸和匈奴叛乱，击败鲜卑人收复幽州和并州被占边郡为最终目的。围绕着这个目的，北疆大战要分三个阶段，一是在幽州平定蚁贼和乌丸人的叛乱，夺回渔阳和卢龙塞，把鲜卑人赶到燕山以北。二是兵出长城要塞，平定匈奴内乱，恢复河南（秦汉时代称河套地区为河南）的安定，断绝鲜卑人的后援。第三个阶段是北疆大战的重中之重，兵出雁门关，北上出塞攻击北部鲜卑，收复朔方、五原、云中和定襄四郡，把鲜卑人赶到阴山以北。
皇甫嵩在朝议上解释说，幽州战场目前的形势非常好。中郎将阎柔已经率部平定了代郡和上谷乌丸的叛乱，而骑都尉公孙瓒也率部攻占了肥如，除了张举张纯率领残部逃到辽东以外，蚁贼几乎全部被剿杀。幽州战场剩下的就是平定辽西辽东的乌丸叛乱和收复渔阳、卢龙塞赶走鲜卑人。皇甫嵩很乐观地说，今年年底，镇北将军一定能结束幽州战事。
他接着说到了平定匈奴内乱的事。皇甫嵩说，陛下坚持承认于夫罗为匈奴大单于是一个英明决策。如果当时我们听信了某些大臣的建议，为了尽早平息叛乱而向匈奴叛军低头承认了须卜骨都侯为匈奴大单于，那我们今天就无法出塞作战了，也就是说，北方四郡几乎已经失去了收复的可能。原因大家都清楚，匈奴人须卜骨都侯、白马铜和拓跋锋都是盟友，去年鲜卑人攻打北方四郡的时候，就得到了他们的暗中帮助，今年他们就更明目张胆了，他们不遗余力的以举兵叛乱来帮助鲜卑人入侵我大汉国。匈奴叛军和鲜卑人为了彻底占据我大汉国长城以北的大片土地，肯定要联手对付我们，他们一旦联手，我们就很难出塞作战了。但现在情况改变了。雁门关大战后，拓跋锋损失惨重，他现在就是想帮匈奴人的忙也是心有余而力不足了。
皇甫嵩认为，明年春天，大军一定可以出塞攻击匈奴叛军。如果平叛顺利，三到四个月就可以结束战事。如果平叛不顺利，让匈奴叛军逃到了黄河以南，那事情就很复杂了，平叛大战有可能直接演变为收复边郡的大战，大军直接和鲜卑人对决。
皇甫嵩随即又说到出塞作战的事。他说，我们的目的虽然仅仅就是收复丢失的边郡，但鲜卑人不这么想，他们一定以为我们大军出塞，目的是要趁着他们连遭败仗实力大损之后攻打鲜卑国，占据他们广袤的疆域，所以，我们的大军一旦开始攻击匈奴人，鲜卑人大概就要紧张了。也许有人认为鲜卑诸部矛盾重重，他们的各部首领会在我们攻打拓跋锋的时候见死不救。我奉劝各位放弃这个想法，唇寒齿亡的道理不仅仅是我们大汉人懂，胡人也懂。没有了拓跋锋驻守北部鲜卑阻碍大汉军队，弹汗山和西部中部鲜卑都要遭到我们的攻击，所以他们一定会援助拓跋锋，把我们挡在阴山以南。想想我们在落日原的惨败，鲜卑人为了反击我们，在危急关头肯定会齐心协力，一致对外。
我们不要轻视出塞作战。鲜卑人去年虽然只用几万铁骑就占据了北方四郡，但我们要想收复四郡，即使有十几万大军也是一件很难的事，因为我们的目的不仅仅是要土地，还要生活在那块土地上的二十几万大汉子民，还要四郡三十多座完整的城池。如果我们占据了土地，却不能救回大汉的子民，不能保住大汉的城池，那我们出塞的目的几乎全部丧失了。北方四郡从此荒无人烟，就此成为我们和鲜卑人的战场。我们耗尽所有国力打这一仗，难道仅仅就是要夺回一片荒漠？
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